2020年农信社改革的深化之年

2020年中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》要求：深化农村信用社改革，坚持县域法人地位。2019年12月中央经济工作会议也明确提出：深化农村信用社改革。如何进一步深化农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行等），将成为2020年我国金融体制改革的重要内容。

农信社是我国农村金融的主力军。从新中国成立之初信用合作的兴起到现在纷纷改制为农村商业银行，数十年来，农信社机构在服务“三农”、乡村振兴和脱贫攻坚中发挥了重要作用，自身也不断发展壮大。中国银保监会数据显示，截至2019年6月，我国共有农商行1423家、农合行30家、农信社782家，合计达2235家，法人机构数量占4597家银行业金融机构的48.6%；农村金融机构（含农商行、农合行、农信社和新型农村金融机构）总资产为36.48万亿元，占银行业金融机构比例为13.3%，规模超过中国工商银行。

2003年6月，国务院印发《深化农信社改革试点方案的通知》，开启新一轮农信社改革，成立省（自治区）农村信用社联合社，将农信社管理权下放省级政府。2012年7月，中国银监会发布《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》，对省联社进行改革，并鼓励农合行、农信社改制为农商行。经过改革，农信社历史包袱大大减轻，经营实力和管理水平显著提升。但上述两轮改革以来，农信社内外部环境发生巨大变化，农信社体制机制上深层次的问题逐步显现：省联社定位不清、功能不足，难以适应管理与服务农信机构的现实需要；农信社改制农商行之后，公司治理等仍然“形似而神不似”，部分机构规模小、实力弱；少数农信社资产质量下行压力较大，化解不良、防控风险面临严峻挑战。此外，面对金融科技快速变化，农信机构观念、技术、人才等存在短板，部分农信社难以适应。

金融体制改革深化、金融业开放扩大和乡村振兴战略实施，为农信社发展提供新的机遇，带来新的挑战，也提出新的要求。2020年是农信社改革的深化之年。应加强顶层设计，由央行牵头，出台深化农信社改革的指导意见，支持各省（自治区）在坚持基本原则的基础上因地制宜，探索新机制、新模式，积极稳妥地推进和深化改革。具体而言，笔者有三个方面的建议。

第一，加快省联社体制改革。

2003年来，北京、上海、重庆、天津等直辖市先后成立统一法人的农商行（其中天津市有两家法人机构），宁夏由省联社转制成立黄河农商行，其他25个省区实行省联社的管理体制。但省联社体制在产权关系上存在“双向委托代理”等悖论，行政管理、行业管理与行业服务等多种职能与角色存在冲突；在多数农信社改制为农商行后，省联社在法理上也缺乏存续依据。从实际工作看，作为地方性金融机构，省联社并非银行业金融机构，不能对外投资，也不能申请相关业务资质和牌照，难以满足新形势对其服务能力的新需求。

省联社改革的方向和模式，目前讨论较多的有四种：一是成立统一法人的农商行，二是改制为金融服务公司，三是改制为金融控股公司，四是组建省农商联合银行。目前，四个直辖市均采用统一法人的农商行模式。这种模式有助于集中配置资源，提升经营管理合力和执行力，打造品牌形象，形成规模优势。在部分经营区域较小、机构数量不多的省区，这种模式仍然具有复制意义。而金融服务公司模式和金融控股公司模式，在理论上具有一些优势，但实际操作难度较大，可在西部个别省区进行试点。对多数省区而言，建议采用省农商联合银行模式。在这种模式下，省联社改制成为省农商联合银行，同时保持县域法人地位不变。省农商联合银行作为银行业金融机构，由农商行（农合行、农信社）入股，承接原省联社职能并承担部分经营功能，可牵头成立科技服务子公司，申请金融业务资质和牌照（如理财子公司牌照）。

第二，提升农商行治理能力。

目前，安徽、江苏、湖北、山东、江西等省份已经全部完成农信社改制工作，多数省区改制工作进展顺利。但改制之后，部分农商行在治理机制上特别是公司治理方面“换汤不换药”，与现代商业银行仍有较大差距。如在股权与股东方面，部分农商行股权分散，股东在公司治理中的参与度较低，部分股东只关心分红而不关心农商行长远发展；部分股东不符合资质要求，一些股东出资不真实，存在虚假出资、以贷入股等现象。在治理机制方面，“三会一层”缺乏相互制衡的有效机制，股东大会对于董事会、监事会的监督考核不到位，考核评价体系不健全；董事会战略规划、风险管理能力欠缺，专门委员会未实际履职，独立董事缺乏专业性和独立性；监事会作用虚化，缺乏履职条件和监督能力。

应从三个方面提升农商行治理能力：一是加强股东资质管理，优化股东结构。既要对股东资格审核进行严格把关，也要加强对于小股东利益的保护，还要简化战略投资者引入程序，推动优化股东结构优化。二是加强董监事会建设，强化监事会监督作用。完善农商行董事会成员的推荐、提名程序，加强专门委员会建设；提高独立董事比例，完善董事激励机制。监事会应切实做好对董事会、高管层的履职监督，监事长一般应担任党委副书记，或兼任纪委书记，并分管审计、合规等部门。三是加强关联交易管理。发挥董事会关联交易委员会及监事会等作用，严格约束股东行为，对关联交易加强审计，提升信息披露透明度，将不规范的关联贷款拒之门外。

第三，多渠道防控各类风险。

央行发布的《中国金融稳定报告（2019）》显示，在金融机构评级中，8-10级及D级的高风险机构共587家，占比13.5%，主要集中在农村中小金融机构。从资产质量看，截至2019年6月，全国农商行（不含农合行、农信社）不良贷款率为3.95%，为商业银行平均不良贷款率（1.81%）的2.18倍。

因此，在改革过程中，应采取切实有效的措施，建立长效机制，防范和化解农信机构各类风险。一是落实省级政府属地风险处置责任，建立多级风险防控与处置机制，探索风险准备金制度；二是由省联社（农商联合银行）牵头，在全省建立风险互助和流动性互助机制，提升法人行社风险防控能力；三是实施全面风险管理，健全农信机构事前、事中、事后全流程风险管理机制，降低增量风险；四是拓宽不良资产处置渠道和方式，综合运用批量转让、证券化、债转股等手段消化存量不良。央行和监管部门应适当降低相应要求，支持农信机构通过发行永续债等多种资本工具补充资本，符合条件的农商行应优先支持上市；通过定向降准、再贷款、再贴现等措施，进一步加大对农信机构的精准支持，从根本上提升农信机构稳健发展能力。

为增强农商行规模效应和抗风险能力，对东北和中西部地区规模较小的农信社（农商行、农合行），应鼓励在市场化的基础上进行重组合并，适当组建市级农商行。近年来，四川、广东等省份在重组合并农信社方面进行了积极尝试，取得较好效果。这与坚持县域法人地位的原则并不矛盾。

与此同时，农信机构还要积极适应并全方位应用金融科技，在改革中加快数字化转型步伐。金融科技是金融业转型发展的关键变量。在近期疫情防控中，包括农信机构在内的多家银行手机银行App在最显眼的位置开设“抗击疫情服务专区”，推出医疗咨询、口罩预约以及线上捐款等服务，彰显科技作用。农信机构要积极培育和提升数字化意识，塑造和实施数字化战略、机制、文化，既要以开放包容的姿态积极拥抱跨界合作者，又要着眼长远下大力气培养数字化人才，提升内生的数字化能力。省联社（农商联合银行）要通过优化核心业务系统、组建科技服务公司等形式，加大对农信机构的支持和服务。此外，在改制或上市过程中，还可以适当引入金融科技公司作为农商行战略投资者，以股权为纽带加强金融科技深度合作与应用。

（作者系新网银行首席研究员、国家金融与发展实验室特聘研究员）