乡村振兴战略的实施进展及其短板分析

2017年10月，党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略。2018年1月2日，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，对乡村振兴战略的目标、任务和路径进行了顶层设计，明确到2020年乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。2018年6月，中共中央、国务院正式印发《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》，进一步明确了实施乡村振兴战略的目标思路、重点任务和实施路径，提出了一系列重大工程、重大计划和重大行动。2019年1月3日，中共中央、国务院发布《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，围绕坚持农业农村优先发展总方针和实施乡村振兴战略这一总抓手，对当前做好全国“三农”工作进行了总体安排和部署。4月15日，中共中央、国务院又发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，对实施乡村振兴战略的制度保障做出全面安排。6月24日，中共中央政治局审议通过《中国共产党农村工作条例》，明确了党的农村工作的总体思路、基本原则、组织领导、主要任务、队伍建设、保障措施、考核监督等。十三届全国人大常委会对《农村土地承包法》、《土地管理法》、《森林法》等进行了修改，《乡村振兴促进法》（草案）也正在审议之中。

在2018年和2019年两个中央一号文件和《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》的指导下，各部委陆续发布了一系列指导实施乡村振兴战略的政策文件及其方案，开展了改革试点并细化了支持政策，推动乡村振兴战略规划尽快落地。各省（自治区、直辖市）和各市县也陆续出台了乡村振兴战略规划及其指导意见，明确了各地实施乡村振兴战略的目标思路、重点任务和实施路径，出台了相应的政策措施。由此可见，乡村振兴战略实施两年多来，已经取得了重要进展，其制度框架和政策体系基本形成。在此基础上，一些改革试点和重大行动计划也在积极有序推进，为下一步全面实施乡村振兴战略奠定了坚实基础。然而，应该看到，虽然目前制度框架和政策体系已基本形成，但要使规划和政策真正落地并得到有效实施，还需要进行长期不懈的努力。在今后一段时期内，重点是按照乡村振兴战略规划的要求，集中力量弥补短板，加强薄弱环节。这些短板和薄弱环节集中体现在以下四个方面。

中国农村基础设施建设已经取得了显著成效，但距离乡村振兴战略的目标要求还有较大差距，是乡村振兴的突出短板所在。

(1）农村基础设施管护严重缺位。近年来，农村水电路网等基础设施逐步完善，但其管护一直严重缺位。一是“重建设、轻管护”倾向明显。各地普遍存在重视短期项目建设、忽视通过项目维护获取长期效益的政绩观念取向。工程建好后，“谁来管理和维护”没有得到明确，往往是区级管得到而看不到、村级看得到却管不了。二是管护技术标准缺乏。一些地区的公路、河道等具体管护技术的规范性较差，缺乏统一标准。三是管护队伍素质不高。现有农村基础设施管护人员队伍年龄偏大，综合素质和业务技能不高，无法满足有效管护的需要。且由于相应工资标准普遍较低，缺乏人才吸引力，发展后劲不足。

(2）农村交通设施建设质量不高。农村交通基础设施是农村最重要的基础设施，近年来随着新农村建设和乡村振兴战略的推进，农村路网结构逐步趋于合理，“断头路”、“卡脖路”等逐渐减少。但是，农村交通设施质量和水平普遍较低。一是建设“重速度、轻质量”。很多农村交通设施工程将建设速度作为考量的首要指标，造成农村交通工程实施时为追求速度而降低施工标准。二是“重建设、轻养护”。地方政府对农村交通设施建设的重视程度远大于养护，造成农村交通设施损耗严重。

(3）农村供气和环卫设施水平低。与城镇相比，农村供水供气设施水平仍有较大差距。2018年，全国村庄供水普及率为77.69%，仍比城市低20.67个百分点；而全国村庄燃气普及率仅有28.59%，同期城市已达到96.70%。更重要的是，农村环卫设施水平低，地区差异大。近年来，在农村人居环境治理行动中，尽管垃圾治理和厕所改造推进较快，但污水处理却没有引起高度重视。2017年，全国农村卫生厕所普及率已达81.7%；而2018年全国乡的污水处理率仅有18.75%，其中污水厂集中处理率只有11.12%，同年全国乡的生活垃圾处理率尽管达到73.18%，但无害化处理率只有32.18%。

(4）城乡信息化差距依然较大。近年来，中国农村信息化建设取得了显著成效，信息基础设施明显改善，农村网民数量快速增长。截至2018年底，中国行政村通光纤比例已达到96%,4G网络覆盖率达95%。但是，目前城乡信息化差距依然较大。2018年，全国农村互联网普及率为38.4%,1远低于城市和全国平均水平。根据第44次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2019年6月，全国农村网民规模为2.25亿人，仅占网民总数的26.3%；而农村地区非网民规模则占全国的62.8%，非网民仍以农村地区人群为主。另据第三次全国农业普查数据，全国农户上过互联网手机的比重仅有47.8%。使用技能缺乏、文化程度有限和收入水平较低是影响农村互联网普及的主要原因。

(1）农村公共服务供给不足。长期以来，由于供给主体单一和经费投入不足，农村教育、医疗卫生、养老、文化体育等公共服务供给不足。在教育方面，近年来县域内城乡义务教育一体化快速推进，截至2019年初，全国已有2717个县（占92.7%）实现了义务教育基本均衡发展，但相对城市而言，农村学前教育发展严重滞后，呈现城乡两极分化的现象。在医疗卫生方面，全国80%的医疗服务资源集中在城市，农村医疗卫生服务体系尚不完善，农村医疗资源难以广泛惠及农民群体，农民的就医经济负担距离中国2020年的卫生发展目标“人人享有基本医疗卫生服务”仍有一定差距。在养老方面，农村养老服务模式单一，养老服务设施和人才缺乏，社会化服务严重滞后，农村社区养老院覆盖率仅相当于城市的1/2，托老所或老年日间照料中心仅相当于城市的1/5。[1]在文化方面，农村公共文化投入不足，文化队伍力量薄弱，场地、器材等文化设施短缺，且利用率较低、闲置严重，农村文化工作缺乏新意，农村居民对文化消费的意识十分淡薄。在网络和空巢时代，文化设施缺短与闲置并存以及资源空间错配，是当前农村文化建设面临的关键问题。

(2）农村社会保障标准和水平低。自2014年以来，国家将新农保与城居保合并，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，但由于农民收入水平有限，加上保险意识不强，大多只愿意选择低档次保险，致使个人账户基金积累不足，给付额度有限，保障水平较低。农民的社会保障意识淡薄，参保积极性不高，现阶段家庭保障依旧是农村最主要的养老保险方式，依靠血缘关系构建的家庭依旧是最坚固的保障，但随着其子女不断迁入城市，农村家庭出现了成员空位现象，导致老人无人看管和照料的情况日益严重。农村医疗保障和服务水平偏低，农民看病难、看病贵的问题仍没有得到根本解决。在社会救助方面，绝大部分地区城乡低保仍未接轨，农村低保对象和特困人员领取到的救助资金远低于城市人员领取到的资金。2018年，农村最低生活保障的平均标准为402.8元/人·月，比城市低保平均标准低30.5%；农村特困人员人均救助供养资金支出为6745.1元，比城市特困人员人均支出低36.7%。

(3）农村公共服务经费投入少。截至2019年底，中国仍有近40%的人口常住在农村。与城市相比，农村科技教育、医疗卫生、文化体育、环境治理等公共服务经费投入明显不足。例如，农村医疗卫生经费投入不足和大规模乡城人口迁移，既造成农村卫生资源数量上不充分，也造成农村卫生资源配置结构和布局不合理，城乡发展不平衡，难以满足农村居民日益增长的卫生服务需求。政府在农村养老投入上更多地关注五保户、残疾人等特殊群体，普惠性政策投入不足、农村养老经费投入不足、场地建设投入不足等，造成失能、空巢等老人养老服务短缺。如果以人口作为参照，农村居民人均占有的公共服务经费远低于城市居民。2016年，全国农村人均卫生费用只有城市的41.3%。2018年，全国村庄人均拥有排水设施建设投入（按常住人口计算）只有城市（按城区人口计算）的15.7%；人均拥有污水处理设施投入只有城市的17.5%。

3．农村科技和人才短板

农村科技服务体系不完善，人才队伍建设严重滞后，这是制约乡村振兴的关键因素。当前，实施乡村振兴战略面临着人才短缺的难题。一是农民科学和文化素质较低。2018年，全国乡村文盲人口占15岁及以上人口的比重高达8.07%，其中女性高达12.17%，均比上年呈微弱上升趋势。另据第三次全国农业普查数据，在农业生产经营人员中，初中及以下文化程度占91.7%，其中小学及以下文化程度占43.4%。二是各级各类乡村建设人才严重短缺。目前，全国乡村实用人才严重不足；新型职业农民近年来虽然增长较快，但其占乡村就业人员的比重仍然很低；农业科技人员总量不足，专业技术和年龄结构不合理，且主要集中在县（区）和乡镇机关；农村公共服务队伍建设严重滞后，中高级技术人才缺乏。2018年，全国村卫生室人员学历在大学本科及以上的仅有0.7%，拥有中高级专业技术资格的仅占0.6%，而且年龄老化严重，60岁及以上的人员比例高达23.7%。在农村养老服务方面，医疗、护理、心理咨询、社会工作者、经营管理等各类人才均严重缺乏。三是乡村人才培养力度不够。目前，农村人才培养主要集中在种养技术、经营管理等方面，难以适应乡村振兴对人才多样化的需求。同时，由于缺乏平台、发展机会和晋升通道，农村人才普遍存在“引不进、留不住”的现象。乡村教师尤其是优秀教师流失严重；乡村医生则面临收入低、行医风险大、养老无保障等问题，弃医外出务工人员增多。

随着工业化和城镇化的推进，农业面源污染和农村人居环境不佳为代表的农村环境问题日益突出。从农业面源污染来看，中国农产品尤其是粮食增产高度依赖化肥、农药等农业化学品，长期过量使用农药和化肥、大量使用地膜以及规模化畜禽养殖产生的大量排泄物，导致了严重的耕地板结、土壤酸化、环境污染等问题。尽管近年来在国家政策的推动下，中国每公顷耕地的农药和化肥使用量已开始下降，农业废弃物的资源化利用水平不断提高，但每公顷耕地的化肥、农药使用量仍远高于国际公认的安全上限，更远高于世界平均水平，治理农业面源污染形势不容乐观。从农村人居环境来看，近年来农村“脏乱差”问题初步得到解决，但由于农村建设投资长期不足，导致农村人居环境仍然较差。农村生活垃圾无害化处理仍有较大提升空间，生活垃圾分类、建筑垃圾收集和资源化利用还没有引起重视，生活污水处理与改厕不配套，农村地下管网建设严重滞后，农户以柴草和煤炭作为能源的比例仍然较高，这种状况与城镇形成鲜明的对照，远不能满足农村居民日益增长的美好生活需要。

作者：魏后凯 郜亮亮 崔凯 张瑞娟 檀学文；  单位：中国社会科学院农村发展研究所

来源:《农村经济》 2020年08期