贺雪峰：农村宅基地改革试点的若干问题
2024-05-07
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一、宅基地制度改革的主要目标
宅基地制度改革的主要目标有三个，一是让农民“居有其屋”，二是实现农民的土地财产权，三是腾退多余宅基地。“居有其屋”是宅基地改革最基本的前提，“耕者有其田，居者有其屋”，这是农村最基本制度安排和社会保障。
贺雪峰
实现农民土地财产权和增加农民收入是当前一些地方进行宅基地制度改革的重要着力点，各地都希望通过宅基地制度改革来大幅度提高农民收入与生活环境，并将之作为衡量改革成功与否的主要标准。
中国农村实行“一户一宅”制度，作为村社集体的成员，所有农户都有从村社集体免费获得、无偿使用宅基地的权利。中国农村集体所有制为所有农户提供了“耕者有其田”、“居者有其屋”的基本保障。当前中国正处在史无前例的快速城市化进程当中，大量农民工乃至农民家庭进城务工经商，甚至在城市安居下来，土地对于农民的基本保障与过去已有所差异。
不过，当前及未来相当长一个时期仍然会有大量农民留村务农，且当前农民家庭中普遍形成了“以代际分工为基础的半工半耕”结构，年轻子女进城务工了，年老父母仍然留村务农；农民通常年轻时进城务工经商，年老时返乡务农退养；即使全家进城农户也会在年节时返乡，以及他们可能进城失败而返回家乡。
这个意义上讲，土地仍然是农民的基本保障，农村仍然是农民可能的归宿。
1、对于农民来讲，“居有其屋”仍然十分重要。这里面尤其要注意的有两点，一是中国农村人口大量进城，但并非农民家庭进城了，而只是家庭部分青壮年劳动力的进城，非青壮年的家庭人口（老年人、妇女、儿童）大多仍然留村；二是即使农户全家进城，他们也往往很难在城市安居，而可能进城失败，而要返回农村。对于可能进城失败的农民来讲，保留他们的返乡权极为重要。
中国是一个发展中国家，也是一个人口大国，现代化和城市化都是一个历史性的过程，不可能一蹴而就。这个过程中保留农民在农村的宅基地，给他们留下进城失败的退路，可以极大地增加农民的安全感（“大不了回到农村去”），保持中国社会结构的弹性，提高应对现代化进程中可能出现的经济社会政治风险，都十分重要。
这个意义上，即使农村有一部分宅基地空在那里，也不应当立即收回，而应当作为必要甚至必须的资源冗余量来应对可能出现的各种挑战，化解可能出现的各种矛盾。
2、实现农民土地财产权是本次宅基地改革的一个重要目标。农民宅基地财产权大致包括两个部分，一是通过抵押获得贷款的权利，二是通过经营获得收入的权利。本来，农民宅基地是免费获得无偿使用的，农户只有使用权，不过，当前学界倾向将农民宅基地使用权当作用益物权，这个用益物权不仅具有占有、使用权限，而且应当有处分、收益权。
抵押担保是处分权，即农民可以用宅基地使用权抵押担保获得金融机构的贷款。中国人民银行也牵头在全国进行农村宅基地使用权和耕地承包经营权的抵押担保试点。不过，当前中央政策明确地要求不能允许农民失去土地承包权和宅基地使用权。在农民不能失权的情况下，金融机构不可能处分抵押担保的宅基地使用权和土地承包经营权，因此就很难真正推进抵押担保的改革。
不让农民失去土地承包经营权和宅基地使用权的政策是与当前中国发展阶段的国情相适应的，至少在未来相当长一个时期这个政策还具有合理性。在不让农民失去宅基地使用权和土地承包经营权的政策下面，农地抵押担保不可能有实现的空间。
另外一个让农民增加财产性收入的办法是允许农民经营宅基地，比如出租，而在城中村、城乡结构部以及沿海发达地区农村，农民通过出租住房以及将住宅用于经营性目的而有了相当不菲的收入。因此有人以为，如果在政策上允许农民将宅基地用于经营以获得收入，农民就可以额外获得很多的财产性收入。
也是因此，现在学者尤其是经济学和法学界认为，只要赋予农村宅基地处分、收益权利，农民就可以意外获得大笔财产性收入，甚至可以借此致富。当前正在进行试点的15个农村宅基地改革试点，绝大多数试点的重点就是试图赋予宅基地更大权能，以让农民获得更多财产性收入。
这显然没有可能，原因有二。
一是只要政策不允许农民失去宅基地使用权，宅基地抵押担保就不可能真正推进，因为抵押担保必须要以能够处分宅基地为前提，而这个处分的基础就是农户失去宅基地使用权。无论设计多么复杂的制度，转多少个湾，基本逻辑就是，不能让农户失去宅基地使用权就不可能让金融机构处分宅基地，宅基地使用权就不可能成为抵押担保物。
二是即使经营宅基地可以获得收益，有获得这个收益机会的最多也只是城中村、城乡结合部以及少数沿海发达地区农村，这部分村庄，农民人口比较少，占用宅基地也比较少。因为已经融入到城市带中，农民宅基地具有了一定财产属性，因此有可能增加农民的财产性收入。
现在的问题是，实际上，处在城市带的村庄，农民早已通过出租住房以及将住房用于商业经营目的，而获得了这样一笔财产性收益，无论进不进行农村宅基地制度改革，都已不影响这部分农民获得这样一笔收益。而广大的中西部农村，农村人口大量流出，宅基地没有人要，无论如何赋予宅基地收益权能，宅基地也不可能凭空为农民增加财产性收入。
3、腾退农村宅基地节约耕地是宅基地制度改革的重要方面。当前有一种说法，就是在当前快速城市化进程中，随着大量农村人口进城，城市建设占用土地越来越多，这个当然是合理的，因为人口的城市化必须以土地城市化为前提。
奇怪的是，农村建设用地据说不仅没有相应减少，而且略有增加。有的农户全家进城了，不再住在农村，村庄也出现了空心化，他们的宅基地却没有退出来复垦种粮食，这岂不是巨大的浪费？
从节约土地的角度来讲，农民进城了，宅基地闲置在那里没有复垦种粮食，的确有浪费土地的嫌疑。
不过，农民之所以普遍不退出宅基地，是有原因的，大致有四个，一是农村年轻人进城了，父母仍然留村，他们要住房子；二是平时进城了，年节还要回来；三是年轻时进城了，年老还可能还回来，因此留下宅基地待回来时再盖房子住；四是现在全家进城了，但能否在城市体面安居还有很大的不确定性，他们进城失败还要返回农村。
在当前中国经济发展阶段，真正可以全家体面进城的农民其实是不多的。更何况经济周期可能引发各种问题，使农民返乡的权利尤其重要。这个意义上讲，农民进城了，并非他们就不需要宅基地了，即使农民已经全家进城，他们也可能因为各种原因进城失败，而愿意留下宅基地作为不得已时期的退路与救济。多一个救济和选择总是好事。
另一方面，农民进城了，农村出现了闲置宅基地，并非这些宅基地就是浪费了，而是仍然闲在那里，随时可以复垦为耕地。实际上，很多中西部农村，农民进城后，农民在空出的宅基地上自动种了树，种了蔬菜甚至种了庄稼。即使这块土地的性质仍然是宅基地，将来还可以让农民回来建房子，现在却没有浪费。将来更不会浪费。
同时，农民用于建房的宅基地一般都不是基本农田，而是坡地、荒地、旱地，这样的宅基地复垦种庄稼与复垦荒地的条件差不多。而既然当前全国还有大量未利用地还可以低成本复垦却没有复垦，就完全不必要非得立即让农民退出对他们仍然具有保障功能的宅基地。
实际上，当前国家正大力推动退耕还林、退耕还草、退耕还湖，中国要珍惜每一寸土地是战略上的而非战术上的，更非要立即马上腾退出所有农村闲置宅基地，当然更不是要不计成本地高价让农民腾退宅基地，而是应当留一点资源冗余量，以为农民提供退路，为现代化提供缓冲。
因此，我以为，当前农村宅基地制度改革最重要的目标是让农民“居有其屋”，“一户一宅”的政策要坚持。通过宅基地制度改革来增加农民财产性收入，对于绝大多数农村没有任何现实可能性，倒反过来可能让农民失去宅基地使用权（担保抵押）。如果中央不允许农民失去宅基地使用权，则担保抵押权也就没有实现基础。
至于让农民腾退宅基地以复垦宅基地种粮从而节约耕地的目标更是可以暂缓，因为无论现在是否复垦为耕地，宅基地仍然在那是，留一个缓冲空间，放一点资源冗余，对于农户和国家都十分重要。完全没有必要立即马上不计成本地腾退宅基地。作为土地资源的宅基地，退与不退，它都在那里。
二、当前宅基地制度改革试点存在的问题
当前全国绝大多数宅基地地试点县市都是以增加农民财产性收入作为试点主要出发点与立足点的，学界也对宅基地充满财富的幻觉与想像。最通常的说法是，通过宅基地制度改革来盘活农村宅基地和宅基地指标，激活巨大的农村宅基地资源，由资源变资产再变财产，从而让农民致富。
这显然是一种不切实际的关于农村宅基地的财富幻觉，这样进行宅基地制度改革就走到邪路上去了。
当前全国宅基地试点一般将宅基地退出作为重要目标。地方政府希望借宅基地退出来获得大笔资金用于补偿退出宅基地的农户，改造旧村，增加农村基础设施，建设美丽乡村，甚至让农民致富。其中办法就是宅基地改革试点县市通常所说的盘活宅基地及宅基地指标。
具体地，地方政府试图通过让已经进城农户退出宅基地，然后将宅基地复垦形成耕地，同时获得相应的建设用地指标，或将农民腾退宅基地集中于一处用于建设目的来获利。获利用于三个方面，一是补偿退出宅基地农户的利益，二是筹措村庄基础设施建设经费，三是发展集体事业，从而通过农民腾退宅基地来改变村庄面貌，建设村庄，富裕农民。
作为一种具有普遍性的模式，宅基地改革试点中，一些地方采取了大拆大建的模式，主要是将农民集中起来居住，用减少的宅基地换得城市建设用地指标，又通过指标交易来获得农民集中居住的投入。简单地说，地方试图通过城乡建设用地增减挂钩的办法来进行农村宅基地改革试点。
按宅基地试点县市的说法，就是要盘活宅基地和宅基地指标。按重庆地票的经验，农民每腾退一亩宅基地大约可以获得地方政府15万元的指标补偿，然后再将指标落实到城市建新区。
现在的问题是，即使在试点县市，宅基地腾退指标，落到城市建新区，县市一级根本就没有如此之大规模的建新区，所以腾退宅基地所形成指标无法落地变现。因此试点地区提出要进行跨县市指标交易，县里的指标卖到省城，中西部指标卖到京津沪。问题是京津沪本身并不缺指标。
因此，花很高代价腾退出来的宅基地并不能获得预期的收入，地方财政根本无力弥补宅基地腾退所形成巨大亏空。也是因此，几乎所有宅基地改革试点县市都提到，现在进行农村宅基地改革的最大困难是钱从哪里来，是地方财政无力弥补宅基地腾退所形成的亏空。
现在的问题是，宅基地制度改革为什么会形成如此巨大的亏空？其中一个主要原因是，地方政府在进行宅基地改革时，尤其是农民腾退宅基地时，以为腾退出来的宅基地及宅基地复垦所形成的建设用地指标（通过增减挂钩政策转换）可以换取巨大利益。
实际上，农民腾退出来的宅基地最多也就是一块良田，良田种粮食，一亩每年产2000斤粮食，价值3000元，纯利也就在1000元左右，一个农户腾退的宅基地有0.5亩，一年500元纯利或地租，按5%的利率计算，这块土地的价值也就在1万元左右。而当前一些地方腾退宅基地给到农户的补偿甚至是按拆迁来支付的，每亩宅基地的补偿在15 ~30万，甚至有达到100万元的。
在区位好的地方，比如城乡结合部或风景名胜区，农民腾退出来的宅基地集中起来用于发展二、三产业，可能获得远高于从事农业的收益，从而实现较大利益。但中国绝大多数农村的宅基地位于一般农业型地区，没有区位优势，也就不可能实现发展二三产业的利润。所谓盘活宅基地，也就是将宅基地复垦种粮食，如前所述，这其中的收益相当有限。
一般农业型地区可能获利的不是盘活农民腾退出来的宅基地，而是要盘活腾退出来宅基地复垦之后形成建设用地指标。绝大多数宅基地制度改革试点地区腾退农民宅基地的目的都是要获得建设用地指标，再试图通过指标交易来换钱。
我们知道，指标本身是没有价值的，是国家行政管制的一部分。这个意义上讲，指标是资源再分配的一种手段。国家为了集约节约利用土地，调节经济社会发展速度，通过每年下达新增城市建设用地指标而调控地方建设，建设用地指标因此也是一种管理手段。
指标本身不值钱，国家为了集约节约用地，倾向采用偏紧的新增建设用地供给，从而在地方上形成了建设用地指标的稀缺，并因此产生了价值。这就为通过农村宅基地腾退形成的建设用地指标提供了实现价值的可能。国家通过城乡建设用地增减挂钩政策打通了这种可能。
然而，既然是国家通过有意保持相对稀缺新增建设用地指标来让地方集约节约用地和调控经济社会发展速度，若再通过增减挂钩政策来供给建设用地指标，这就破坏了计划管制。糟糕的是，地方为了获得这个新增建设用地指标而要花费巨额资金比如30万元/亩来拆农民房子以腾出宅基地，从而造成了不必要的浪费，增加了城市建设不必要的成本。
更加糟糕的是，全国农村宅基地制度改革都指望通过盘活农民腾退宅基地形成的指标获得资源、支付农民腾退宅基地的成本和进行村庄建设的成本。
回到本原，农民退出的宅基地实际上就是一块有待复垦为耕地的荒地，价值十分有限。现在几乎所有农村宅基地制度改革试点县市以及学者和政策部门都似乎以为，农民宅基地是一种极为特殊的可以下金蛋的鸡，有了农民腾退出来的宅基地，再通过各种复杂的制度设置就可以让腾退出来的宅基地变成巨额财富。
但正如前述，宅基地本身并没有产生财富，所谓财富，不过是通过复杂的制度设计（比如增减挂钩制度）将其他地方的资源转移到了农村。
将其他地方的资源转移到农村本来也没有错。现在的问题是，因为制度设计过于复杂，制度交易成本极高，资源转移效率及公平性极其糟糕，从而导致资源配置效率的极大浪费。当前农村宅基地制度以及城市建设用地增减挂钩现象正是典型表现。
以所谓盘活宅基地和宅基地指标形成的财富幻象作为推动农村宅基地制度改革的基本措施，实在是太过荒唐。
更可笑的是，当前政策部门竟然想以增减挂钩来扶贫。为了满足农村宅基地是巨额财富的幻觉，当前全国各个宅基地改革试点县市均设计出来无比复杂的制度，以实现这个本来不存在的财富。如此改革试点，真是让人忧虑。
三、宅基地与资源冗余量
推动农村宅基地制度改革的最为重要的一个说法是，在当前快速城市化背景下面，农村人口减少了，农民占用宅基地不仅没有减少，而且还在增加，这样就造成了严重的资源浪费。
其中原因据说又是农民退出宅基地制度安排不畅，且本来宅基地很值钱，却因为制度原因没有显化出其中的价值，从而导致土地资源的极大浪费。
这种说法显然似是而非。
第一，如前已述，虽然农民进城了，但农民往往不是全家进城；即使全家进城，年节还可能回来；即使年轻时进城，年老还可能回村；还可能进城失败后回村，等等。农民之所以不愿退出宅基地，是因为农民很清楚，至少在当前及未来很长一段时间他们还离不开农村，还可能要进城失败回到农村。保留返乡退路，农民才敢真正进城。农村宅基地和土地承包经营权是农民的基本保障。他们最清楚这一点了。
第二，农民宅基地即使现在空在那里，也并非一定要马上立即腾退出来，一方面可以留作农民的保障，一方面待时机成熟自然就会腾退出来了。当前中国粮食还未紧张到非得复垦农民宅基地种粮的地步。反过来，当前中国正大规模开始退耕还林、还草、还湖运动。
第三，宅基地就是普普通通的土地，不要以城市建设用地的价值来想象农村宅基地。城市建设用地的价值来自城市聚集效应。正因为聚集效益不同，城市建设用地的价值差异极大。一般农业型地区的土地，无论叫什么地，做什么用途，因为缺乏城市二三产业的聚集效应，土地就不可能有巨额价值。
反过来，当前一些宅基地改革试点县市花巨资来腾退农民宅基地，不仅没有节约资源，反而产生了巨大的浪费。因为这种腾退不仅将很多本来已经建设的农村住宅拆掉了，而且让本来可能的进城失败农民的退路堵死了。一旦出现大规模经济周期，当前可以返乡的制度安排就不再能起作用来缓解经济政治社会周期了。
实际上，将农民目前空在那里的宅基地空几年，留点资源冗余量，不是坏事。当前农民进城还远未达到可以在城市体面安居的程度，其中肯定会有部分农民进城失败后还要返回农村。留下空闲的宅基地，让农民进城失败可以返回，这个留下的宅基地就不是资源浪费，而是农民心理稳定、城乡良性互动的必要资源冗余。这个资源冗余为保持中国现代化中的稳定提供了弹性与缓冲空间，因此，这个资源冗余量实在太重要了。
四、小结
宅基地制度改革的重点和核心只应当是保证农民“户有所居”的权利，其他则都是次要的。当前中国发展的重心在城市，农村社会保持稳定对于中国顺利走出中等收入阶段可能落入的陷阱十分重要。不能望通过宅基地制度改革来让农民致富，宅基地就是在特定位置的一块荒地，农民用来建了住房而已。这块宅基地若恰好处在城市经济带中，宅基地自然就具有一定财产属性，就可以具有一定的交换价值，为农民带来财产性收入。
而全国绝大多数农村，农民快速进城，农村宅基地开始闲置，宅基地不具有财产属性，无论进行什么样的宅基地改革，设计多么复杂的制度，也不可能凭空产生宅基地的交换价值，增加农民财产性收益，反过来倒是可能造成折腾，损失大量社会财富。当前农村宅基地制度改革试点，绝大多数都是在做这种损失社会财富而无法增加农民收入的事情。这种折腾必须停下来。
当前宅基地实践中存在的主要问题与其说是制度问题，不如说是管理问题。加强宅基地管理，而不是改变宅基地制度，保持现有宅基地制度三十年不变，而不是折腾，对于中国发展很重要。
作者：贺雪峰，博士，1968年生，湖北荆门人，"长江学者"特聘教授、博士生导师 武汉大学社会学院院长、中国乡村治理研究中心主任，华中科技大学特聘教授
