新时代应着力推进农村土地制度改革

新时代推进农村土地制度改革，要坚持把依法维护农民权益作为出发点和落脚点，坚持农村土地集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇。

唐海龙

习近平总书记近日对新时代推进农村土地制度改革、做好农村承包地管理工作作出重要指示强调，开展农村承包地确权登记颁证工作，确定了对土地承包经营权的物权保护，让农民吃上长效“定心丸”，巩固和完善了农村基本经营制度。

新时代推进农村土地制度改革，要坚持把依法维护农民权益作为出发点和落脚点，坚持农村土地集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇。要运用农村承包地确权登记颁证成果，扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30年工作，保持农村土地承包关系稳定并长久不变。要根据实践发展要求，丰富集体所有权、农户承包权、土地经营权的有效实现形式，促进农村土地资源优化配置，积极培育新型农业经营主体，发展壮大农业社会化服务组织，鼓励和支持广大小农户走同现代农业相结合的发展之路，使农村基本经营制度始终充满活力，不断为促进乡村全面振兴、实现农业农村现代化创造有利条件。

我国《宪法》规定，中华人民共和国的基本经济制度是生产资料的社会主义公有，即全民所有制和劳动群众集体所有制，集体所有制经济是我国公有制经济的重要组成部分。我国集体所有权是指农民集体对集体财产享有的占有、支配、使用、收益和处分的权利，它是劳动群众集体所有制在法律上的体现。集体土地所有权是农民集体对集体土地所享有的占有、使用、收益及处分的权利。集体土地所有权是在1949年新中国成立之后逐步发展形成的。1952年土地改革基本完成后，互助合作运动开始在全国范围内开展，之后发展为初级农业生产合作社，农民以土地入股，合作社获得土地的经营决策权，农民通过参与合作社的决策、经营、劳动、分配而实现其土地所有权。1956年，伴随着社会主义改造，中国掀起了农业合作化高潮，开始建立高级农业生产合作社，农民的土地所有权不再表现为对合作社的土地入股，农民转而成为拥有土地所有权的合作社集体的成员。1958年的人民公社化运动，“一大二公”的方式对生产力造成了一定程度的损害，后实事求是地退回“三级所有，队为基础”的集体所有制和土地集体所有权。

改革开放后，在农村开展了集体土地的家庭承包经营，但集体土地所有权制度没有改变；不同的是生产队、生产大队、公社改称为村民小组、村、乡镇。1982年《宪法》第10条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这种土地所有权关系至今未发生变化。因此，集体土地所有权是我国基本的土地所有形式之一，是伴随着合作化运动、人民公社运动而形成的一种所有权形态，为《宪法》以及《民法典》《土地管理法》等法律所确认和规范。

集体土地所有权并非国家土地所有权的派生物，而是与国家土地所有权平行、平等的一种所有权形式。集体土地所有权主体有权对集体土地进行占有、使用、收益和处分，但集体土地所有权依法也受到限制。最重要的限制是集体土地所有权不得交易、转让，以及土地用途管制，任何人都不得非法改变集体所有土地的用途。国家严格限制耕地转为非耕地。

1978年的家庭联产承包责任制改革，把土地产权分为所有权和经营权。所有权仍归集体所有，经营权则由集体经济组织按户均分包给农户自主经营，集体经济组织负责承包合同履行的监督，公共设施的统一安排、使用和调度，土地调整和分配，从而形成一套有统有分、统分结合的双层经营体制。家庭联产承包责任制的推行，纠正长期存在的管理高度集中和经营方式过分单调的弊端，使农民在集体经济中由单纯的劳动者变成既是生产者又是经营者，从而大大调动农民的生产积极性，较好发挥了劳动和土地的潜力。

1982年1月1日，中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件正式出台，明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。此后，党中央、国务院一直坚持稳定农村土地承包关系的方针政策，先后两次延长承包期限，不断健全相关制度体系，依法维护农民承包土地的各项权益，鼓励农民发展多种经营，使广大农村地区迅速摘掉贫困落后的帽子，脱贫攻坚取得巨大成果，中国因此创造令世人瞩目的用世界上9%的耕地、6%的淡水资源，养活世界上20%人口的奇迹。在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，中共中央、国务院出台《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，明确提出保持土地承包关系稳定并长久不变，是对党的农村土地政策的继承和发展，意义重大，影响深远。

承包地在相当长一段时期内只是作为一种生产资料，其作为资产的“物权”和价值却不被农民重视。随着城镇化的快速推进，特别是农业税的取消，农村土地价值愈发显现，农民追求平等土地权利的意识也愈加强烈，而土地第一、第二轮承包中重“责任”、轻“权属”等问题亟待破解。2013年中央一号文件提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作，经过多年努力，全国农村土地确权登记颁证工作基本完成，确属不易，更需要趁热打铁，巩固成果，攻坚克难，全面完成。土地确权登记颁证工作不但是保护农民合法土地权益的重要举措，也为土地经营权流转奠定了坚实基础。

农村土地“三权分置”的政策法律体系有待于进一步落实和完善：一方面应当以《民法典》的实施为契机，全面落实《民法典》《农村土地承包法》中农村土地“三权分置”的基本规范；另一方面应当进一步细化农村土地承包合同管理制度和土地经营权流转制度等，从而完善农村土地“三权分置”的相关规则。

放活土地经营权应当以坚持集体土地所有权的根本地位和严格保护农户土地承包权为前提，在充分尊重农民意愿的基础上，积极推进土地经营权有序流转，推进农业适度规模经营。放活土地经营权应当注意平等保护土地经营权人的合法权益，切实保障土地经营权人占有农村土地、自主开展农业经营并获得相应收益，从而实现适度规模经营的持续、健康、高效发展。同时，放活土地经营权应当注意监督管理机制的建立健全，防范农地“非农化”、粮田“非粮化”利用，尤其应当建立健全工商企业等社会资本流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防控机制。

总之，土地经营权有序流转，有利于培育壮大新型农业经营主体，加大农业供给侧结构性改革，加快农业生产方式转变，提高农业劳动生产率，推进农业现代化。

（作者单位：北京市委办公厅）